美國的“中央國有企業(yè)”情況介紹

美國現(xiàn)行法律制度和行政管理制度中沒有“國有企業(yè)”的概念和統(tǒng)一定義，各級政府對商業(yè)行為干預(yù)較少，高度依賴市場化體系。美國公司的設(shè)立由各州制訂法律實 施，聯(lián)邦層面沒有《公司法》，聯(lián)邦僅有20多家類似“中央國有企業(yè)”的機構(gòu)或公司，分別稱為聯(lián)邦政府公司 （FederalGovernment Corporation）和政府資助企業(yè)（GSE，Government- Sponsored Enterprises）。二者最顯著的差別在于：聯(lián)邦政府公司是政府的一部分，員工屬于聯(lián)邦雇員，這類公司包括美國郵政署、進出口 銀行等17家機構(gòu)；而政府資助企業(yè)為私有企業(yè)，雇員工資由企業(yè)支出，這類公司包括房利美和房地美等5家公司。無論是聯(lián)邦政府公司還是政府資助企業(yè)，它們僅 在市場化方式不適宜或無效的情況下組建，同時與私營領(lǐng)域的公司競爭很少或根本不存在競爭。

一、美國聯(lián)邦政府公司

美國的聯(lián)邦政府公司是由國會單獨通過法律成立的，這使得各個公司在法律結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)及公司治理結(jié)構(gòu)上形式各異�！睹绹�法典》第5編 （Title 5 103）將政府公司（Government Corporation）定義為“由美國政府擁有或控制的公司”；《1945年政府公司控制法案》（Government Corporation Control Act of 1945）則將政府公司界定為“政府擁有股份或全資擁有的公 司”，但該法沒有規(guī)定政府公司的組建程序，也沒有說明政府公司的構(gòu)成要件，只是在法律中列出了28家納入管理的公司清單，這與各州的《公司法》差異巨大。 除《1945年政府公司控制法案》列出的公司清單外，美國也有其它的類似政府公司清單，但各清單因編制者對政府公司的定義不同而各異，其涵蓋范圍既包括美 國郵政（USPC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）等大型企業(yè)，也包括財政部下轄的聯(lián)邦融資銀行（Federal Financing Bank）、司法 部下轄的聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)公司（FederalPrison Industries）等小型專業(yè)性公司。美國現(xiàn)有17家聯(lián)邦政府公司，詳見附件1。

聯(lián)邦政府公司是國會為執(zhí)行公共目標而成立的聯(lián)邦政府機構(gòu)，其主要任務(wù)是提供市場化導(dǎo)向的產(chǎn)品或服務(wù)，并實現(xiàn)自身收支平衡。《1945年政府公司控制法案》對 聯(lián)邦政府公司的預(yù)算、審計、債務(wù)管理、吸儲業(yè)務(wù)等進行了規(guī)定。由于提供商品和服務(wù)能給其帶來收入，聯(lián)邦政府公司不受行政管理部門的預(yù)算規(guī)定約束，但該法案 要求政府全資擁有的公司向總統(tǒng)提交“商業(yè)型預(yù)算”，總統(tǒng)評估修改后，提交國會批準并監(jiān)督。美國行政管理部門不負責(zé)對聯(lián)邦政府公司進行監(jiān)督，參眾兩院也沒有 統(tǒng)一的委員會負責(zé)監(jiān)督所有聯(lián)邦政府公司，各公司由其所屬領(lǐng)域的專門委員會負責(zé)監(jiān)督。

二、政府資助企業(yè)

政府資助企業(yè)的法律權(quán)力、組織結(jié)構(gòu)和運作方式各有不同，由其當(dāng)初成立的法律和相關(guān)許可所決定。但所有政府資助企業(yè)具有的共性是：屬于私營部門擁有的金融機構(gòu)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域競爭較小、所有活動須限定在國會頒布的許可范圍之內(nèi)，此外，國會批準其成立本身即為其債務(wù)提供了一種隱性的聯(lián)邦擔(dān)保。

政府資助企業(yè)是特殊的盈利性金融實體，它們不是銀行，不是信用合作社，也不是存貸款協(xié)會。除了農(nóng)場信貸系統(tǒng)下的銀行外，政府資助企業(yè)不直接借錢給公眾。國會 建立政府資助企業(yè)是為了改善資本市場的效率，克服市場不完善，提供資本市場流動性，使資本從供應(yīng)者輕松流入具有較高貸款需求的領(lǐng)域。出于此目的，政府資助 企業(yè)發(fā)行資本股票和長期及短期債務(wù)契約、住房抵押貸款支持證券（MBS）、購買抵押貸款并置于其自身債券投資組合中，并對其提供的擔(dān)保及其他服務(wù)收費。政 府賦予它們完全私有公司所不具備的一些收益及特權(quán)，另一方面，也限定了政府資助企業(yè)的業(yè)務(wù)活動范圍，并要求它們支持某些特定的公共政策目標。

美國目前共有5家政府資助企業(yè)。其中三家為投資者所有，分別為聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（即房利 美，F(xiàn)ederal National Mortgage Association，F(xiàn)annie Mae）、聯(lián)邦住房貸款抵押公司（即房地 美，F(xiàn)ederal Home Loan MortgageCorporation，F(xiàn)reddie Mac）和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)按揭公司 （Federal Agricultural Mortgage Corporation，F(xiàn)armerMac）；另外兩家為借款人合作所有，分別是聯(lián)邦 家庭貸款銀行系統(tǒng)（Federal Home Loan BankSystem）和農(nóng)場信貸系統(tǒng)（Farm Credit System）。房利美和房地 美從2008年起受美國政府托管，二者約80%的股份在美政府手中，這兩家政府資助企業(yè)實際上已不再按普通商業(yè)模式經(jīng)營。

三、政府資助企業(yè)與聯(lián)邦政府公司的區(qū)別

聯(lián)邦政府公司屬于美國政府內(nèi)的專業(yè)行政機構(gòu)（agency），而政府資助企業(yè)是政府執(zhí)行機構(gòu)（instrumentality），這一區(qū)別在法律和行政管理上都很重要，決定著聯(lián)邦政府的控制方式。

按照《美國法典》第5編第一部分的定義，聯(lián)邦政府公司所屬的專業(yè)行政機構(gòu)直接按聯(lián)邦管理序列進行管理。因此，行政機構(gòu)受《美國法典》中相關(guān)法律法規(guī)管理，除 非在其成立許可中有所豁免。與其他行政機構(gòu)一樣，聯(lián)邦政府公司需由聯(lián)邦任命其高級官員，通常還須參議院批準；同時還須遵守公務(wù)員法和聯(lián)邦采購法，并接受聯(lián) 邦預(yù)算管理及其他聯(lián)邦直接管理的規(guī)定。

而政府資助企業(yè)所屬的執(zhí)行機構(gòu)是私人擁有的機構(gòu)，不受任何聯(lián)邦管理雇員法律法規(guī)的約束，除非在其成立許可中言明，這也為其提供了運營上的額外靈活性。在成立 許可中，執(zhí)行機構(gòu)可以在政府權(quán)限之內(nèi)被賦予有限特權(quán)，例如免除州和地方稅等，但執(zhí)行機構(gòu)自己不可更改許可證約束的相關(guān)業(yè)務(wù)。

四、政府托管下的房利美與房地美

房利美和房地美（以下簡稱“兩房”）是美國最大的兩家政府資助企業(yè)，其商業(yè)模式也基本上就是美國政府資助企業(yè)的整體情況。

（一）“兩房”的發(fā)展歷史

房利美成立于1938年，是國會應(yīng)對大蕭條措施的一部分，當(dāng)時屬聯(lián)邦機構(gòu)。1954年，房利美重組為混合所有制公司，部分歸政府所有。1968年，國會立法 要求政府銷售其擁有的房利美股份，1970年，房利美轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺斯蓶|擁有的公司。房利美是世界上最大的非銀行類金融機構(gòu)，它對美國銀行系統(tǒng)提供了巨額流動 性，其債券信譽和規(guī)模僅次于美國財政部發(fā)行的國債。

房地美成立于1970年，由《緊急住房金融法案》（Emergency Home Finance Act）授權(quán)成立，其創(chuàng)建目的是為了促進與房利美的競爭。1989年，房地美被私有化為股份公司。

（二）“兩房”的商業(yè)模式

“兩 房”擁有相同的商業(yè)模式：融資方面，由于市場認為“兩房”具有聯(lián)邦政府的隱性擔(dān)保，所以他們可在市場發(fā)行具有極高信用評級的機構(gòu)債進行融資；在投資角度， “兩房”從貸款商（商業(yè)銀行或其他存款性金融機構(gòu)）那里購買住房抵押貸款債權(quán)，或者將其作為資產(chǎn)組合中的一部分，或者把債權(quán)打包后實施證券化，發(fā)行住房抵 押貸款支持證券（MBS）出售給美國及全球投資者。

房利美和房地美開展的業(yè)務(wù)是美國住房政策的重要組成部分，承擔(dān)著相同的社會責(zé)任。“兩房”的成立許可規(guī)定了五項目的：保持二級住宅抵押貸款市場的穩(wěn)定性；對 資本市場做出“正確”反應(yīng)；增加抵押貸款流動性，包括向中低收入家庭提供抵押貸款信貸；在美國全國推動抵押貸款信貸；以有序方式管理聯(lián)邦擁有的抵押貸款投 資，盡力不對住宅抵押貸款市場產(chǎn)生負面影響，確保聯(lián)邦政府損失最小。

為方便“兩房”購買中低收入者的抵押貸款，國會立法規(guī)定，“兩房”發(fā)行債務(wù)證券的利息免于支付州和地方所得稅；在必要情況下，可享受財政部為每家公司撥付的 22.5億美元信貸支持；無須在美國證券交易委員會對其證券進行注冊；由FDIC擔(dān)保的銀行可對“兩房”證券進行投資，且不受一般情況下對股份制公司投資 的限制。除去這些利益，“兩房”實際上獲得的最大優(yōu)惠是聯(lián)邦政府提供的隱性擔(dān)保，外界普遍認為它們不可能破產(chǎn)或違約，因為政府將永遠為它們托底。這些因素 使得“兩房”比其他競爭者融資成本更低，因此更具競爭力。多年來，美國住房抵押貸款二級市場形成的格局是，“兩房”控制常規(guī)抵押貸款證券，其他私營機構(gòu)主 攻41.7萬美元以上的大額抵押貸款證券。“兩房”是美國房地產(chǎn)市場的支柱，其擔(dān)保或購買的房地產(chǎn)抵押貸款長期占美國房地產(chǎn)市場一半以上，次貸危機以來更 是達到80%以上。

“兩房”在美國住房抵押貸款市場發(fā)揮了重要作用。通過向銀行購買住房抵押貸款債權(quán)，釋放銀行的現(xiàn)金流，使銀行能夠再發(fā)放新的貸款，而貸款商資金流動加快使其資 金成本降低，進而也降低了抵押貸款利率，使全美借款買房用戶尤其是中低收入借貸者受益。美國的住房擁有者比率從1990年的64%上升到2004年的最高 點69.2%，2014年3季度的住房擁有者比率為64.4%。

“兩房”既擔(dān)負著優(yōu)化中低收入者住房條件的公共使命，又要為股東創(chuàng)造高利潤，這種雙重職能具有一定矛盾性。2003年，美聯(lián)儲一位研究人員指出，“兩房”與政 府的緊密關(guān)系給其股東和購房者帶來了價值1490億美元的總補貼，但其中53%約790億美元的收益歸“兩房”少數(shù)股東，而眾多購房者享受到的實惠僅占 47%。

（三）“兩房”被政府接管及股票退市

雖然在“兩房”的投資組合中完全不含任何次級貸款，但隨著次貸危機將信貸風(fēng)險從次貸市場擴展至整個抵押貸款市場，“兩房”從2007年起開始遭遇連續(xù)巨額虧損。美國政府迅速對“兩房”施以援手，把原來的隱性擔(dān)保完全顯性化。

2008年 國會出臺《住房與經(jīng)濟復(fù)蘇法案》（HERA），成立了對“兩房”新的獨立監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)邦住房金融署（FHFA），并允許美國財政部購買“兩房”債務(wù)。 2008年9月6日，F(xiàn)HFA將“兩房”置于聯(lián)邦托管狀態(tài)，以避免住房金融市場崩潰及更大風(fēng)險。FHFA表示，政府托管是為了保證公司金融基礎(chǔ)穩(wěn)健，如果 “兩房”財務(wù)狀況變得安全且具有償付能力，則政府托管將會結(jié)束，“兩房”將重由股東控制。

9月 7日，財政部與“兩房”達成《優(yōu)先股票購買協(xié)議》（PSPA），在兩公司各購買1000億美元的優(yōu)先股。2009年5月，財政部將購買金額提高到2000 億美元。目前，房利美和房地美可在各自2337億美元和2118億美元的累計融資限額內(nèi)向財政部申請注資。截至2013年底，在PSPA項下，財政部共購 買了“兩房”1874億美元的優(yōu)先股。 “兩房”須在每季度末向財政部上交其全部利潤作為股息，截至2014年三季度末，“兩房”共向財政部支付了 2186億美元的優(yōu)先股股息。

此外，美國政府的救助行動還包括購買“兩房”的抵押貸款支持證券（MBS）。截至2014年8月底，美聯(lián)儲和財政部持有的“兩房”抵押貸款支持證券達到 1.55萬億美元，占“兩房”資產(chǎn)總量的29%，是“兩房”債券的最大持有人，其中美聯(lián)儲購買的“兩房”MBS約為1.33萬億美元。

美國政府對“兩房”的迅速救助，至少出于三點考慮：首先，由于“兩房”在美國住房市場中的重要作用和公共責(zé)任，若讓其自生自滅將損害美國的整個抵押貸款市場 和房地產(chǎn)金融業(yè)；其次，“兩房”牽扯面甚廣，投資來源中不僅有美國國內(nèi)商業(yè)銀行和各類基金，還包括全球許多國家的央行，若對其置之不理，將為全球金融及經(jīng) 濟運行帶來系統(tǒng)性災(zāi)難；第三，如果放任“兩房”破產(chǎn)違約，將大大損害美國機構(gòu)債的國際信譽，而美國政府不想讓其產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。

由于“兩房”股價長期低于1美元，F(xiàn)HFA宣布“兩房”股票于2010年7月7日退市，退市后“兩房”股票在場外市場繼續(xù)交易。但另一方面，股票退市并未影 響“兩房”的債券表現(xiàn)，美國政府仍將履行為“兩房”注資、為其補充資本金的法律合約，“兩房”的普通機構(gòu)債券至今仍然保持著AAA的最高信用評級，而“兩 房”的MBS由于具有“兩房”的信用及抵押資金池的雙重保證，更是不受影響。

（五）“兩房”的地位恐難撼動

有國會議員批評財政部和美聯(lián)儲對“兩房”的救助，認為這是用納稅人的錢補貼“兩房”的股東與債權(quán)人。長期以來，關(guān)于“兩房”地位與角色的爭論從未停止，包括 如何改變“兩房”的經(jīng)營方式，甚至“兩房”是否還應(yīng)繼續(xù)存在等。但鑒于其承擔(dān)的社會公共角色，以及國會中各種經(jīng)濟、政治考量的博弈，“兩房”在美國房地產(chǎn) 信貸市場中的地位恐怕很難撼動。

 

附件1：美國17家聯(lián)邦政府公司

1.商品信貸公司（Commodity CreditCorporation），1933年在特拉華注冊成立，1948年根據(jù)《1948年商品信貸公司法案》轉(zhuǎn) 化為全資政府公司。主要職能是穩(wěn)定、支持和保護國內(nèi)農(nóng)場的收入與農(nóng)產(chǎn)品價格，同時協(xié)助維護大宗農(nóng)產(chǎn)品的充足供應(yīng)與有序流通。

2.進出口銀行（Export-Import Bank），1934年成立，聯(lián)邦出口信貸機構(gòu)。

3.聯(lián)邦作物保險公司（Federal CropInsurance Corporation）,1938年成立，全資政府公司，由農(nóng)業(yè)部風(fēng)險管理局管理，主要負責(zé)為美國農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)提供聯(lián)邦農(nóng)作物保險項目。

4.聯(lián)邦存款保險公司（Federal DepositInsurance Corporation），1933年根據(jù)《格拉斯－斯蒂格爾法案》（Glass- Steagall Act）成立，為商業(yè)銀行儲蓄客戶提供存款保險服務(wù)。目前為每家銀行每個存款人普通帳戶最高保險額為25萬美元，個人退休賬戶最高保險 額為25萬美元。

5.聯(lián)邦融資銀行（Federal Financing Bank）,1973年成立，全資政府公司，由財政部負責(zé)監(jiān)督，主要負責(zé)為聯(lián)邦機構(gòu)融資，以提供聯(lián)邦政府融資效率，降低融資成本。

6.聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)公司（Federal PrisonIndustries），全資政府公司，1934年成立，主要職能是為聯(lián)邦監(jiān)獄局囚犯提供有償就業(yè)，并為其提供一定技能培訓(xùn)，生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)主要為聯(lián)邦政府使用，與私營企業(yè)競爭較小。

7.融資公司（Financing Corporation），1987年根據(jù)《競爭平等銀行法案》 （Competitive EqualityBanking Act）成立，政府擁有部分股份，其唯一職責(zé)是處理聯(lián)邦儲蓄和貸款保險公司 （FederalSavings and Loan Insurance Corporation）的不良資產(chǎn)與債務(wù)，為其提供再融資。1991年以來， 發(fā)行新債的職能終止，現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)將于2017-2019年到期。

8.政府國民抵押貸款協(xié)會（吉利美）（GovernmentNational Mortgage Association, Ginnie Mae），1968 年成立，政府全資公司，主要職責(zé)是購買銀行發(fā)放的住房抵押貸款，設(shè)計出結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品的過手證券（Pass Through）后再打包出售，為房地產(chǎn)市場提供 流動性。吉利美與“兩房”共同構(gòu)成美國房地產(chǎn)市場的支柱。

9.國家鐵路乘客運輸公司（National RailroadPassenger Corporation，AMTRAK），根據(jù)1970年《鐵路乘客服務(wù)法》（Rail Passenger Service Act of1970）成立,負責(zé)城市間鐵路乘客運輸。

10.海外私人投資公司（Overseas PrivateInvestment Corporation），根據(jù)1964年《對外援助法》成立，主要職責(zé)是協(xié)助美國對發(fā)展中國家進行私人投資，為投資者提供融資、貸款擔(dān)保、政治風(fēng)險保險等。

11.退休金收益擔(dān)保公司（Pension BenefitGuaranty Corporation）,根據(jù)1974年《員工退休收入安全法》 （Employee Retirement Income Security Act）成立，主要為企業(yè)的退休金計劃提供擔(dān)保，保證退休職工能獲得預(yù)期的 退休金收益。

12.舊金山要塞信托（Presidio Trust of SanFrancisco），1996年成立，主要負責(zé)管理舊金山要塞公園所屬的內(nèi)陸部分。

13.重組融資公司（Resolution FundingCorporation）,1989年根據(jù)《金融機構(gòu)改革、復(fù)蘇、執(zhí)法法案》 （Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act）成立，主要負責(zé)為重組信 托公司（Resolution Trust Corporation）籌措資金。 

14.圣勞倫斯航道發(fā)展公司（Saint LawrenceSeaway Development Corporation），政府全資，1954年成立，負責(zé)管理圣勞倫斯河出海的海路運輸?shù)陌踩�與有效運轉(zhuǎn)。

15.田納西山谷管理局（Tennessee ValleyAuthority），1933年成立，主要負責(zé)田納西山谷的發(fā)電、洪水控制、導(dǎo)航、土地管理。

16.美國郵政署（United States Postal Service，USPS）的歷史最早可追溯至1775年,是少數(shù)在美國憲法中提及設(shè)立的機構(gòu)，提 供郵政服務(wù)。1792年升格為郵政部，1971年，根據(jù)《郵政重組法案》（Postal Reorganization Act），郵政部撤銷，成為今天 的郵政署。

17.威列斯火山口信托（Valles Caldera Trust），2000年成立，主要為了保護威列斯火山口國家保護區(qū)。

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